范铁军：充分发挥环保绩效分级的引领作用，推动钢铁行业高质量发展
来源： 冶金工业规划研究院 发布时间：2022-07-28
一、钢铁行业重污染天气应对 和环保绩效分级工作沿革
自2013年以来，我国的空气质量明显改善，重污染天气应急管理已成为大气污染防治的重要手段之一，在我国环境质量改善过程中发挥了巨大的作用。
2013年国务院发布《大气污染防治行动计划》，要求空气质量未达到规定标准的城市应制定和完善重污染天气应急预案，按不同污染等级确定企业限产停产措施。同年，环保部发布《关于加强重污染天气应急管理工作的指导意见》（环办〔2013〕106号）、《城市大气重污染应急预案编制指南》（环办函〔2013〕504号），确定了分级响应模式，要求分级落实强制性减排措施，主要包括工业企业停产、限产、限排措施等。
2014~2016年环境保护部先后发布了《关于加强重污染天气应急预案编修工作的函》（环办函〔2014〕1461号）、《关于做好重污染天气应急预案修订工作的函》（环办应急函〔2016〕1260号），明确提出把不同级别减排力度分解细化至具体行业、具体大气污染源。要首先把工艺水平落后、污染治理水平低、环境违法行为多发、未按期完成治污任务、超排放标准或超总量控制排放的大气污染源纳入应急减排范围。明确不同行业、不同工艺流程的应急减排措施，实施“一厂一策”，避免减排比例“一刀切”。
2017～2018年《大气污染防治行动计划》收官，《打赢蓝天保卫战三年行动计划》正式启动，提出重点区域实施秋冬季重点行业错峰生产，针对钢铁等高排放行业，制定错峰生产方案，实施差别化管理。差别化错峰生产首次在河北省唐山市开展了试点，唐山市聘请冶金工业规划研究院对全市35家钢铁企业按百分制量化打分，将钢铁企业分为绿、黄、红三类，实施了分类管理。
2019年7月生态环境部发布了《关于加强应急减排措施应对夯实应急减排措施的指导意见》（环办大气函〔2019〕648号），其附件《重污染天气重点行业应急减排措施制定技术指南》首次建立了长流程钢铁行业绩效分级指标体系，从污染治理技术等5个层面将钢铁行业分为a、b、c三级。同时，制定了不同级别预警期间的响应措施，通过限制烧结、球团、焦化、白灰及炼铁等主要产污工序的生产负荷实现污染物减排的目的。文件中首次提出a级企业排放限值要全面达到超低排放水平。
2020年7月生态环境部发布了《重污染天气重点行业应急减排措施制定技术指南》（环办大气函〔2019〕340号）（以下简称“340号文”），文件进一步细化了长流程钢铁企业绩效分级标准，从有组织排放、无组织排放、监控监测水平、环境管理水平、运输方式、运输监管6个层面将钢铁行业分为a、b、b-、c、d五级，明确提出a、b级有组织排放、无组织排放应完成超低排放改造及评估监测。修改了应急响应措施，将原以高炉限产为中心措施，配套烧结、球团等工序限产的方式改为以控制转炉炉数为中心措施，配套工序对应限产的方式。一是有效解决了企业高炉停产难度大的问题，提高了可操作性；二是通过控制粗钢产量真正控制了企业的生产负荷及节奏，切实降低了污染物排放；三是降低核查难度及工作量，提升了核查效率。
2021年10月4日生态环境部办公厅发布了《关于进一步规范重污染天气应急减排措施的函》（环办便函〔2021〕439号），进一步规范了企业划分、数据存储、减排措施等相关内容，进一步明确了钢铁企业评级要求。
纵观我国重污染天气应对政策中钢铁行业相关部分的发展，可以看出钢铁行业重污染应对制度是一个不断完善的过程。随着时间的推移，重污染天气绩效分级及应急响应的政策日趋完善，已形成了层次分明、科学合理的绩效分级体系及应急减排制度，目的性、可操作性不断增强，企业认可程度不断提升，真正在重污染天气期间成为了保护环境空气质量、保卫人民健康的利剑。
二、重污染天气应对工作取得的成果
自2013年以来，我国钢铁行业获得了巨大发展，粗钢产量从81313.89万吨增长至106476.7万吨，涨幅达27.31%，其中京津冀地区钢铁产能占比30%。同时我国环境空气质量得到明显改善，2021年，全国339个城市优良天数比率平均为87.5%，同比上升0.5个百分点；pm2.5浓度平均为30微克/立方米，同比下降9.1%。全国平均霾日数21.3天，较2020年减少2.9天，较2016年减少16.6天；全国pm10、pm2.5平均浓度分别为54微克/立方米和30微克/立方米，较2020年分别降低3.6%、9.1%。京津冀周边地区2020年pm2.5平均浓度较2013年下降51.87%；重度及以上污染天气比例较2015年下降65%，见图1和图2。
图1 全国粗钢产量及京津冀周边地区pm2.5年平均值变化趋势
图2 全国粗钢产量及京津冀周边地区重度以上污染天数比例变化趋势
作为最主要的工业污染排放源之一，近年来钢铁行业污染物防治水平的快速提升及科学的重污染应对机制均为区域环境空气质量的改善做出巨大贡献。首先持续推进钢铁行业超低排放改造，钢铁企业环保水平大幅提升。截至2022年7月5日，已有49家钢企完成了超低排放改造和评估监测公示，其中28家完成了全过程超低排放改造，涉及粗钢产能在1.7亿吨左右；21家企业完成部分超低排放改造公示，涉及粗钢产能约为1.3亿吨。二是重污染天气应对的科学实施，通过差异化管理真正做到了环保水平高的企业多生产、少限产，有效避免了“劣币驱除良币”“鞭打快牛”等情况的出现，提升了企业进行环保升级改造积极性。三是超低排放、绩效分级指标，清晰明确地指出了钢铁企业正确的改造方向及改造内容，且改造评估标准统一，客观上最大程度地保证了评判的公平性。
三、钢铁行业重污染天气应急管理 和环保绩效分级工作存在的问题
随着钢铁行业重污染天气应急管理和环保绩效分级工作的不断深入，在政策具体执行的过程中，也出现了一些问题，具体如下。
（一）绩效分级难度大，评估全面性和专业性有待加强
钢铁工业是流程工业，包含焦化、烧结、球团、炼铁、炼钢、白灰、轧钢、发电等多个工序。而超低排放要求是全球范围内标准要求最严、覆盖范围最广、执行难度最大的行业废气治理要求。钢铁行业的绩效分级工作不仅要求评估人员熟悉钢铁行业生产流程及特点，还需了解不同废气处理工艺的基本原理、掌握数十项行业相关标准、规范要求，更需前期进行大量的准备工作，对评估人员综合素质要求较高，否则在现场评估时难以全面掌握企业的实际情况，抓不住重点，“走马观花”、“以管窥豹”，评级结果来源于既有印象或资料，从而不能准确提供绩效分级结果，导致资金投入大、环保水平高的企业“吃亏”。不仅不能在重污染天气期间起到切实减少污染物排放量，削峰降速的作用，还严重打击了企业改造的积极性，违背了差异化管控的初衷。
（二）非重污染天气期间管控过于频繁
重污染天气应急管控是空气质量保障的杀手锏，但近年来管控政策有被滥用的现象，比如在国家管控要求上采取进一步的强化管控措施，或在未达到启动重污染天气预警条件时频繁采取日常管控。个别地区一年内日常管控次数多达数十次，管控时间长达上百天，严重影响企业生产节奏。钢铁生产流程长、工序多，如果频繁停限产，看起来是精准管控，实际上是打乱了钢铁企业正常生产节奏，不仅导致能耗增加、物料倒运增加、设备生产效率降低，还导致治理设施运行不正常，故障频发等问题，不但减排的效果有限，还会引发负面的社会舆论。
（三）差异化不明显、管控落实不到位
差异化管控是落实“科学治污、精准治污”的有力抓手，是鼓励企业创先争优的有力举措。但个别地区在落实差异化管控政策时，虽然对不同环保水平的企业也采取了差异化的管控措施，但是差别化不明显；甚至在政策执行过程中，还会通过优惠政策放松对低级别企业的监管，最终形成了变相的“一刀切”。该现象不仅严重打击了治理水平及管理水平较高企业的积极性，助长了水平差的企业的“侥幸”心理，更重要的是对政府公信力造成一定的负面影响。
（四）管控思路未能与时俱进
目前，各地对钢铁企业的管控仍是以烧结、球团装备为主。在尚未开展超低排放改造的区域，烧结工序颗粒物、二氧化硫、氮氧化物排放比例占全厂排放比例的60%以上，该方式有其一定的适用性。但随着超低排放的深入进行，钢铁企业污染物排放比重也发生了变化，据初步测算，完成超低排放改造的企业其烧结工序颗粒物、二氧化硫、氮氧化物排放比例已降至30%以下，而炼铁、炼钢、轧钢工序比重上升，其中炼铁、炼钢、轧钢工序颗粒物排放量约占全部排放量的50%以上，炼铁及轧钢工序二氧化硫、氮氧化物排放量占全部排放量的30%、50%左右。因此，仍以烧结工序为管控重点实质上并未真正抓住企业的排污特点，导致减排效果“事倍功半”。特别是近年来出现的针对烧结设备的长周期、短时间、多频次的管控行为，虽短期内对污染物减排确起到一定效果，但整体看“弊大于利”，主要原因包括一是企业后续工序的生产负荷并非一定同步降低，减排效果大打折扣；二是因主体装备、治理设施的频繁启停大大增加了设备故障率（某企业2021年设备故障率是正常生产情况下的3倍以上）；三是企业从保障生产平衡等方面考虑，在非管控期间会大量备料，生产负荷大幅提升，甚至远超出设计指标，但治理设施能力却无法与之匹配，造成污染物排放量增加或数据失真的现象。
（五）缺乏长效监管机制
“340号”文提出实施企业绩效评级动态管理，实时记录和更新企业绩效评级结果，并于每年9月底和12月底前同步调整重污染天气应急减排清单。因钢铁企业生产工序多，工艺相对复杂，评估、评级仅能代表企业即时水平，无法反映企业长期生产的情况，虽然钢铁企业a、b级已与超低排放评估监测相关联，但超低排放评估周期仅为1个月（清洁运输3个月），从各级生态环境管理部门帮扶检查的情况看，问题大多出现在完成评估监测之后；此外，按照文件要求各地均减少了对a级企业的监督检查频次，但在实际过程中发现确存在部分企业创a成功后放松要求，环保意识、环保管理、环保治理水平下降的情况。从上述问题可以看出，目前钢铁企业缺乏在超低排放、绩效分级方面自证清白的手段及能力，动态调整基本依靠绩效分级工作期间评估专家短期现场判断或各级政府监督帮扶检查工作中暴露问题。
四、相关建议
（一）注重长期稳定性，杜绝突击评级
鉴于钢铁行业的复杂性及钢铁企业绩效分级工作量巨大，再加上每年绩效分级工作周期较短，建议在对钢铁企业评级时应尽量避免仅依据评级时的现场情况和数据，而应该充分利用超低排放评估监测的成果，通过企业建设的监测监控体系，基于上一年度或至少半年以上的有组织排放、无组织排放、清洁运输数据进行全面评估。同时，建议地区在进行评估工作时选择有实力、有经验的第三方机构协助，并给予评估单位（人员）充足的时间，保障工作取得实效。
（二）进一步规范管控要求
建议一是尽可能减少非重污染天气预警频繁管控、随意管控、“一刀切”式管控；二是当确需进行重污染天气以外的管控时，鼓励地方政府根据污染物排放特点、环境空气质量改善情况提前科学制定重污染天气外的管控要求，但宜明确管控对象、严格控制管控时间及管控频次，并根据环境质量情况逐年调整。
（三）及时调整日常管控策略，实现精准管控
日常管控应根据各自区域企业的环保水平“因地施策”。建议各区域结合钢铁企业超低排放改造进展，及时调整管控策略。对于超低排放已大范围深入开展的重点区域，建议抛弃传统的管控烧结工序的思路，按照目前重污染天气应急减排思路开展工作，管控以限制炼钢工序生产负荷为中心、其他工序同步削减负荷的方式进行，通过全工序生产负荷的降低实现污染物减排的目的。
（四）严格落实差异化管控措施
建议严格按照绩效分级结果落实减排措施，一般情况下任何优惠政策均不可用于重污染天气期间，特殊情况如军工生产、民生保障等生产确不可中断的企业应严格落实“340号”文不低于b级标准的要求。
建议地方政府提前谋划替代热源工作。同时建议各企业参照国内先进企业模式，制定余热利用提升方案，积极推动余热利用范围，充分发挥烟气、蒸汽乏汽、循环水、辐射热等热源换热能力，提升吨钢供热面积。
（五）建立长效机制，增强企业自证守法能力
一是建议参照排污许可制度，出台超低排放常态化管理机制，企业按年度将生产组织、原辅燃料消耗、产品产量、有组织排放源达标情况、治理设施运行情况、在线监测设施运维情况、无组织治理设施运行情况、无组织排放重点环节运行治理效果、清洁运输比例等上传报送生态环境管理部门，作为企业自证清白的手段；二是建立超低排放、a级企业“回头看”机制，对已完成超低排放的企业、a级企业进行定期再评估，评估不满足要求的企业随时进行降级调整；三是完善监督管理机制，提高违法（规）成本，将超低排放评估、绩效分级工作中弄虚作假的企业及第三方机构纳入黑名单。
五、结语
重污染天气应急管理制度是我国应对重污染天气，改善环境质量，保障人民健康的重要手段，自实施以来取得了十分显著的效果，在当前的大气污染防治工作中应坚持贯彻落实该项制度不动摇。近年来，钢铁行业通过开展环境绩效分级和差别化精准管控，不但大幅提升了钢铁企业绿色发展水平，还激发了钢铁企业 “创b争a”的动力，提升了企业综合竞争力，巩固了供给侧结构性改革成果，助力钢铁行业生产经营效益达到历史最佳。
当前我国钢铁行业出现供需失衡、企业亏损面扩大等问题，环境绩效分级和差别化管理政策可以很好的起到促进市场要素向优势企业倾斜，优化钢材产品供给，维护钢材市场稳定的作用。因此，为了帮助钢铁行业扭转当前的困难局面，必须结合我国钢铁行业绿色低碳发展新形势，持续完善绩效分级指标体系、严格落实差别化管控政策、合理应用绩效分级成果，将重污染天气应急与推动产业结构升级、产业布局调整、持续深入推进超低排放改造、减污降碳协同增效等工作有机融合，推动行业绿色高质量发展。
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